Pourquoi les voleurs d'eau sont-ils si difficiles à attraper ?

Cette histoire fait partie de la série Grist Parched, un regard approfondi sur la façon dont la sécheresse alimentée par le changement climatique remodèle les communautés, les économies et les écosystèmes.

Il n'est pas facile d'appliquer la réglementation sur l'eau dans l'Ouest. Il suffit de demander aux responsables californiens qui tentent depuis près d'une décennie de pénaliser un homme qui a prélevé de l'eau dans le système fluvial qui alimente San Francisco et l'a mise en bouteille pour la vendre à des magasins comme Starbucks.

Cela ressemble à une histoire grandiose, mais cela illustre à quel point il est difficile d'empêcher les fraudeurs d'utiliser l'eau dont le reste de l'État a besoin pendant une crise de l'eau.

En 2015, au plus fort d'une grave sécheresse, l'agence nationale de l'eau de Californie a reçu une série de plaintes pour vol d'eau sur un petit affluent de la rivière Tuolumne, la source du réservoir Hetch Hetchy qui alimente la majeure partie de l'eau de San Francisco.

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G. Scott Fahey, le propriétaire d'une entreprise d'embouteillage d'eau appelée Sugar Pine Spring Water, siphonnait l'eau de la source et la chargeait sur des camions, ont déclaré les plaignants. L'entreprise de Fahey exploitait la source depuis plus d'une décennie - il fournissait de l'eau à une entreprise figurant sur la liste des fournisseurs de bouteilles d'eau de Starbucks à l'époque - mais l'État avait imposé des restrictions de sécheresse sur le Tuolumne cette année-là, ce qui empêchait Fahey de l'utiliser.

L'État a émis un ordre de cesser et de s'abstenir à Fahey en quelques semaines, et quelques mois plus tard, les enquêteurs ont commencé à recueillir des informations pour le poursuivre. Cela ressemblait à un cas slam-dunk. En fin de compte, cependant, il faudrait plus de six ans à l'État pour achever les poursuites, suffisamment longtemps pour que la sécheresse de 2015 se termine et qu'une autre sécheresse commence. Pendant ce temps, Fahey ferait appel de la décision initiale de l'État et poursuivrait l'État pour poursuites injustifiées, faisant traîner l'affaire pendant des années dans le but d'éviter de payer 215 000 $ de dommages et intérêts.

À l'automne de l'année dernière, alors que l'État approchait de la fin des poursuites, les autorités ont reçu une autre plainte concernant Fahey - selon le plaignant, il volait à nouveau de l'eau de la même rivière, sans se laisser décourager par toute la force des poursuites californiennes.

Partout dans l'Ouest, les principaux utilisateurs d'eau sont soumis à des réglementations strictes qui régissent comment et quand ils peuvent puiser de l'eau dans les rivières et les ruisseaux. Ces droits varient d'un État à l'autre, mais le principe général est toujours le même : les anciens utilisateurs de l'eau ont des droits plus importants que les nouveaux utilisateurs, et l'État a le pouvoir de réduire l'utilisation de l'eau pendant les périodes de sécheresse. (Grâce aux fondements coloniaux de la loi sur l'eau, les droits tribaux sur l'eau datent de la création des réserves tribales, et non du moment où une tribu a commencé à utiliser une source d'eau. En théorie, ces droits sont supérieurs à ceux des utilisateurs privés de l'eau, mais dans la pratique, de nombreuses tribus se heurtent à des obstacles considérables pour réaliser ces droits.)

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Mais faire respecter ces règles est plus facile à dire qu'à faire. Au cours de la dernière décennie, alors que de plus en plus d'États ont restreint l'utilisation de l'eau, les gestionnaires de l'eau de l'ouest ont eu du mal à surveiller toutes les violations potentielles et à mettre en œuvre une loi sur les droits à l'eau qu'ils n'avaient jamais eu à utiliser auparavant. Même un grand État bien financé comme la Californie ne peut pas suivre tous les détournements d'eau illégaux, et les avocats ont souvent du mal à poursuivre même les violations qu'ils identifient. Même lorsque l'État a un dossier hermétique, ses pouvoirs d'exécution sont limités et les sanctions qu'il peut infliger ne sont souvent pas assez sévères pour dissuader les contrevenants potentiels.

Cela signifie que de nombreux usagers de l'eau qui enfreignent les restrictions à la sécheresse peuvent s'en tirer avec une simple tape sur les doigts, si l'État les remarque. Il est donc difficile, voire impossible, de protéger les cours d'eau vulnérables contre le surexploitation.

"Leur capacité est minuscule par rapport à ce qu'ils sont censés faire, et je pense que l'unité des droits de l'eau a été systématiquement sous-financée depuis le premier jour", a déclaré Felicia Marcus, ancienne présidente du State Water Resources Control Board de Californie, également connu sous le nom de "Water Board", qui réglemente l'eau dans l'État.

Le premier défi auquel l'État est confronté est de mesurer les prélèvements d'eau en premier lieu. Une enquête du Sacramento Bee a révélé que l'État ne dispose que d'un millier de jauges d'eau en état de marche pour surveiller près de 200 000 milles de rivière, et a en outre constaté que seulement 11 % des utilisateurs d'eau se conforment à une loi de 2015 qui les oblige à déclarer leur consommation d'eau. Sans une idée précise de qui utilise quoi, il est difficile de savoir où chercher.

Mais le plus gros problème pour l'Office des eaux est que son personnel d'application est trop petit pour faire respecter même la partie des violations de l'eau qu'il finit par détecter. La division de l'application de la loi de l'Office des eaux ne compte que 50 employés permanents, et seulement trois sont dédiés à l'application des violations des droits à l'eau. Quelques dizaines d'autres employés de la division des droits de l'eau sont chargés d'enquêter sur les violations potentielles, mais la division reçoit des centaines de plaintes par an, et seulement 10 % environ des plaintes reçues conduisent à une action en justice.

Les représentants de l'Office des eaux soutiennent que cela est en partie dû au fait que le département reçoit un volume élevé de plaintes répétées, mais reconnaissent également que l'État ne peut pas enquêter sur tout.

"Tout comme l'IRS ne vérifie pas chaque contribuable, nous ne menons pas d'enquête détaillée sur l'application de dizaines de milliers de droits d'eau", a déclaré Ailene Voisin, porte-parole de l'Office des eaux. "Nous utilisons nos ressources limitées et notre pouvoir discrétionnaire d'exécution pour mener des enquêtes lorsque les circonstances le justifient."

Pendant les périodes de sécheresse, les enquêteurs se concentrent sur la surveillance des cours d'eau où l'État a émis des restrictions, mais même dans ce cas, il leur est difficile de vérifier plus d'une fraction de tous les utilisateurs d'eau soumis à des restrictions.

Pourtant, certaines divisions ont plus de ressources que d'autres. Sur les quatorze ordonnances de cesser et de s'abstenir émises par l'État depuis la dernière sécheresse, sept ont été émises à l'encontre de cultivateurs de cannabis. En effet, l'unité de lutte contre le cannabis dispose d'un budget plus volumineux, ainsi que de cinq employés dévoués, contre trois pour toutes les autres violations des droits. Lorsque les électeurs californiens ont approuvé un référendum sur la marijuana à des fins récréatives en 2016, le gouvernement de l'État a investi des fonds supplémentaires dans la réglementation du marché du pot nouvellement légal. En fait, bon nombre des mesures d'application de la loi sur l'eau contre les producteurs résultent d'attaques de drogue non liées contre des opérations de culture illégales.

Même lorsque l'État sait qui enfreint les règles, il peut être difficile de mettre les contrevenants au pas. C'est en grande partie parce que le système de droits d'eau de l'État est vaste et multiforme, et que les autorités n'ont jamais quantifié et trié de manière exhaustive tous les différents types de droits dans l'État. Cela a rendu difficile l'application de la lettre de la loi pendant les périodes de sécheresse.

L'affaire Fahey était un exemple classique. Les enquêteurs ont découvert que Fahey avait détourné environ 25 acres-pieds d'eau illégalement - jusqu'à 25 à 50 ménages en utilisent en un an, mais pas une quantité énorme dans le grand schéma des choses. Les responsables de l'État ont réussi à fixer une date d'audience pour Fahey quelques mois après avoir reçu les premières plaintes. Mais grâce à la complexité du système des droits d'eau et aux bizarreries historiques des droits d'eau spécifiques de Fahey, il a fallu encore trois ans au conseil d'administration pour prendre une décision ordonnant à Fahey de rembourser l'État pour son vol sous forme d'eau ou d'argent. Les faits du détournement de Fahey étaient clairs, mais la nature complexe du système des droits d'eau a rendu difficile l'obtention d'une décision rapide, et même après que la décision soit tombée, Fahey a fait appel pour un réexamen de son cas. Il a fallu attendre mars de cette année pour que le conseil d'administration refuse sa demande, encore une fois en raison des complexités juridiques impliquées. Maintenant, Fahey poursuit le conseil des eaux de l'État pour sa décision, ce qui conduira à un autre procès, celui-ci devant un tribunal civil.

Ce processus a pris tellement de temps qu'il a peut-être permis à Fahey de violer à nouveau la loi. En octobre de l'année dernière, l'État a reçu une autre plainte selon laquelle Fahey le détournait illégalement. Les dossiers obtenus par Grist montrent qu'un plaignant a déclaré avoir "vu des camions-citernes aller et venir de [l'usine] de Sugar Pine".

"J'ai suivi son cas par l'intermédiaire du service des eaux", a écrit le plaignant anonyme, "et la dernière fois que j'ai regardé, il avait reçu l'ordre de cesser et de s'abstenir".

En théorie, les responsables de l'État auraient dû enquêter sur la plainte, mais Fahey était en train de demander un réexamen, et l'État n'a pas pu appliquer son ordonnance de cesser et de s'abstenir tant que son cas était dans les limbes juridiques. Les responsables de l'État ont déclaré à Grist qu'ils avaient décidé de ne pas enquêter sur la nouvelle plainte contre Fahey afin d'éviter de faire dérailler les poursuites en cours depuis la dernière sécheresse. Les pouvoirs de l'État étaient si limités et le processus d'application prenait tellement de temps que l'État ne pouvait pas empêcher Fahey de violer les restrictions à la sécheresse, même après l'avoir attrapé et poursuivi pour cela. (Starbucks a cessé de s'approvisionner en eau de source en Californie quelques mois après le début de l'affaire. Fahey n'a pas pu être joint pour commenter.)

"La Californie, qui se targue d'être en avance sur les autres États sur de nombreux problèmes de changement climatique et de qualité de l'eau, est loin derrière en ce qui concerne le système des droits d'eau", a déclaré Marcus. "Ayant essayé de le mettre en œuvre lors de cette dernière sécheresse, c'est très difficile à faire. Ils n'ont pas assez de personnel pour être en mesure de gérer un système maniable, encore moins un système lourd."

Les limites du pouvoir d'exécution de l'État ont été à nouveau exposées cette année lors d'un conflit entre les éleveurs et les tribus indigènes au sujet d'une rivière vulnérable dans la partie nord de l'État.

L'été dernier, l'Office des eaux a imposé des restrictions à la sécheresse sur la rivière Shasta, une voie navigable de montagne sinueuse près de la frontière de l'Oregon. L'État a des responsabilités conflictuelles sur le Shasta : il doit libérer de l'eau de la rivière chaque été pour irriguer les fermes et les ranchs des vallées voisines, mais il doit également retenir suffisamment d'eau dans les montagnes pour protéger les populations de saumon vulnérables. En période de sécheresse, le saumon est censé avoir la priorité.

Cet été, les éleveurs ont bouleversé cet équilibre. Après que l'État a imposé la restriction du Shasta, les champs irrigués des vallées voisines ont commencé à se tarir, mettant en péril la santé des cultures et du bétail. Un groupe d'éleveurs a décidé de violer l'ordre exprès et a écrit une lettre à l'État annonçant son intention de commencer à détourner l'eau en violation de la restriction. Ils ont ouvert leurs robinets et vidé l'eau de la rivière, remplissant les étangs et les champs de leur propriété. En quelques heures, le niveau d'eau à la jauge principale de la rivière avait chuté précipitamment et il a continué de baisser au cours des jours suivants, mettant en péril la survie du saumon.

Les dirigeants de la tribu autochtone Karuk reconnue par l'État, qui sont les gardiens du saumon de montagne, ont supplié l'État d'intervenir et de mettre fin à la violation de la loi sur l'eau par les éleveurs. Comme pour Fahey, l'État a émis un ordre de cesser et de s'abstenir presque immédiatement, mais l'ordre était édenté. Pendant les vingt premiers jours suivant l'émission d'une ordonnance, l'État ne peut imposer que des amendes d'environ 500 dollars par jour, que les éleveurs étaient plus que capables de payer. Quelques jours après avoir ouvert l'eau, les éleveurs l'ont éteinte, revendiquant la victoire.

L'affaire était emblématique des lacunes identifiées par Marcus. Même lorsqu'il y avait des preuves évidentes d'actes répréhensibles, l'État n'avait pas un "bâton" assez grand pour faire respecter la lettre de la loi. L'affaire Shasta a créé un précédent inquiétant pour les futures années de sécheresse : s'il n'y a pas de véritable sanction pour violation des droits à l'eau, pourquoi tout le monde ne devrait-il pas simplement prendre ce qu'il veut ?

Les éleveurs semblaient comprendre cela aussi.

"À 500 $ par jour, cela en vaudrait probablement la peine, je vais être tout à fait honnête", a déclaré l'un des dirigeants de l'association d'élevage à CalMatters en août, interrogé sur les amendes potentielles pour violation. "Ce serait probablement plus qu'abordable."

Quelques mois plus tard, en novembre, l'État a frappé les éleveurs d'une amende de 4 000 $, soit environ 50 $ par éleveur. C'était l'amende maximale autorisée.

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